СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ЛЯШЕНОВ Георгий Александрович,
аспирант кафедры права
Московского педагогического государственного университета (МПГУ). E-mail: [email protected]; сот. тел.: 8-926-453-67-42
Краткая аннотация: в статье рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере высшего профессионального образования, дается трактовка его сущности.
This article is dedicated to the questions of necessity of prosecutors supervision above the activity of the appropriate controlling authorities in the direction to enforcement of currency law acts, determination of the subject of supervision in this sphere.
Ключевые слова: прокурорский надзор; толкование сущности надзора; исполнение законов в сфере высшего профессионального образования.
Prosecutors supervision; interpretation of essence of supervision; currency law acts; professional education in high school.
Направление деятельности органов прокуратуры в виде надзора за исполнением законов в юридической литературе иногда именуется как «общий надзор». Такое наименование рассматриваемой отрасли прокурорского надзора для юриспруденции является традиционным.
Ранее в ст. 3 Закона СССР от 30 июля 1979 г. «О прокуратуре СССР» прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.
Также следует отметить, что в надзоре за исполнением законов наиболее рельефно проявляется общая сущность прокурорского надзора, осуществляемого органами прокуратуры в нашей стране. В рассматриваемом направлении прокурорского надзора наиболее заметной является деятельность по обеспечению органами прокуратуры верховенства закона, и это характеризует ее сущность. В своей деятельности органы прокуратуры руководствуются положением о высшей юридической силы Конституции Российской Федерации
(прим. ст. 43) и ее прямом действии на всей территории страны, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Фе-дерации1.
Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельным направлением такого надзора, которому посвящена глава 1 раздела III Закона о прокуратуре. Открывает указанный раздел ст. 21, в которой определен предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Согласно данной норме предметом надзора являются:
Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации2;
Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Таким образом, предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора
1 Прим. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, нации и культуры 14 декабря 1960 г.) // Реформирование и развитие высшего образования. ЮНЕСКО. Париж, 1995. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.).
2 Федеральные законы от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании».
Конституционное и муниципальное право
является соблюдение перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре органами, их должностными лицами и руководителями организаций (коммерческих и некоммерческих) Конституции РФ и законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, но не противоречащих федеральному законодательству. На органы прокуратуры возлагается обязанность надзора за исполнением указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных правовых актов, издаваемых различными государственными органами федеральной и региональной власти, а также органами местного самоуправления.
Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории России, выражается в единых по своей сущности действиях и нормативных правовых актах, имеющих форму документов, так как те и другие направлены на проведение в жизнь требований закона. Но документальная форма законно-исполнительной деятельности является доминирующей и позволяет более точно оценивать соответствие правовых актов предписаниям, содержащимся в законах.
Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами прокурорского надзора, наличие или отсутствие информации об имеющих место нарушениях.
Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
В качестве наиболее типичных нарушений необходимо отметить:
При проведении лицензирования на право образовательной деятельности: неполнота содержания лицензий, нарушение порядка лицензирования, работа образовательных учреждений по просроченным лицензиям, отсутствие лицензий или приложений к лицензиям;
При проведении аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений: нарушение порядка проведения аттестации и аккредитации, отсутствие свидетельства о государственной аккредитации, неверное заполнение свидетельств о государственной аккредитации.
В органах управления образованием субъектов Российской Федерации не формируется отчетность о проведении лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, отсутствуют региональные реестры лицензированных образовательных учреждений.
К числу задач, стоящих перед прокуратурой в сфере надзора за исполнением законов относятся:
Формирование единого правового пространства на всей территории государства;
Укрепление правовых основ российской государственности;
Обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов во всех сферах деятельности;
Соблюдение прав и законных интересов человека и гражданина;
Решение вопросов политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства;
Обеспечение точного и неукоснительного исполнения законов поднадзорными прокуратуре органами.
В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение должно придаваться выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
Потребность существования надзора за исполнением законов объективно вытекает из
общегосударственных задач и является наиболее эффективной и последовательной формой контроля государством сферы обеспечения законности. Общий надзор прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного федерализма, поскольку обеспечивает единство законности в различных субъектах Федерации, тем самым способствуя формированию единого правового пространства, целостности России и предотвращению сепаратистских тенденций1.
Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ вследствие несовершенства их правового обеспечения. Общий надзор необходим как для защиты общезначимых или госу-
дарственных интересов, так и для защиты определенных групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.
В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Нарушения законов, по существу, составляют исходную базу многих правонарушений, и прежде всего преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной обстановки в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения правонарушений наряду с надзором и контролем Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
1 Прокурорский надзор: учебник / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Яшин, В.Н. Калинин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009. 544 с. (Российское юридическое образование).
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате
АФАНАСЬЕВ ВЛАДИМИР СЕРГЕЕВИЧ — 2011 г.
УДК 37.078 ББК 74-91*67.721
О МЕТОДИКЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
■ А.Я. Минин
Аннотация. В статье обосновывается возрастание эффективности и результативности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании благодаря введению современных методов контроля и методик надзора.
Ключевые слова: контроль, методика прокурорского надзора.
Summary. The article analyzes the increase of the efficiency and effectiveness of prosecutorial supervision over execution of laws on higher education with the introduction of modern control methods and techniques of supervision.
Keywords: inspection, methods of public prosecutor»s supervision.
Функционирование системы образования в России несвободно от его законодательного регулирования, государственного контроля и надзора. Основной контроль осуществляют уполномоченные государством органы за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокуратура. В основу разграничения контроля уполномоченными государством органами за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании предлагаем определить комплексный критерий: основные задачи, для разрешения которых создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля (надзора); положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов, и др.
Предметом надзора в сфере образования по закону «Об образовании в Российской Федерации» в рамках государственной регламентации образовательной деятельности является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных законов об образовании и нормативных правовых актов органов управления образованием, которые предусмотрены законом, значимы и принимаются в развитие положений федерального образовательного законодательства. Основные направления надзорной деятельности в данной сфере: лицензирование и аккредитация образовательной деятельности, госконтроль (надзор) в сфере образования [там же, ст. 93]. Госаккредитация образовательной деятельности проводится в отношении образовательных организаций
всех типов и видов (исключая дошкольные), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования и стандарты (далее ФГТ, ФГОС), а также в отношении самих образовательных программ. Целями ее являются установление статуса образовательной организации и подтверждение соответствия качества образования установленным требованиям.
Госконтроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный надзор и контроль качества образования , осуществляемые уполномоченными органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ) в соответствии с полномочиями по контролю (надзору) в области образования и в порядке, установленном Правительством России. Госконтроль качества образования — деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся требованиям ФГОС посредством проведения проверок качества образовательной деятельности и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по устранению (пресечению) выявленных нарушений.
Госконтроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов власти, направленная на выявление и предупреждение нарушений требований, установленных федеральными законами, иными нормативно-право-
выми актами Российской Федерации и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок, принятия законных мер по пресечению выявленных нарушений и устранению последствий, а также деятельность уполномоченных органов власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.
В целях обеспечения и осуществления госконтроля (надзора) в сфере образования к проведению проверок в установленном Правительством России порядке привлекаются эксперты и экспертные организации и создается государственная информационная система госнадзора в сфере образования1 .
Методика организации надзора. Под методикой прокурорского надзора нами понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методологию практической деятельности мы рассматриваем как учение об ее организации. В науке управления термин «организация» употребляется в следующих значениях: организация — это система, обладающая сложной внутренней структурой (образовательная или научная организация); состояние системы управления, состояние упорядоченности (хорошая организация дела, говорят); организаторская работа (по созданию состояния упорядоченности), функция
1 На основании постановления Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 «О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования» создаются базы данных по результатам проверок образовательных организаций и утверждаются Правила формирования и ведения информационной системы, в том числе перечень включаемых в нее сведений и порядок осуществления доступа к этим сведениям.
процесса управления. Таким образом, понятие «организация» используется в основном как процесс и его результат (свойство); третье значение применяют при описании коллективной деятельности (например, управление проектами в организациях).
В юридической литературе приемы прокурорской деятельности подразделяют на следующие группы: организационные — для своевременности поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработки, оптимизации планирования и рационализации прокурорской работы; для оптимального проведения надзорных действий, их логической последовательности, упорядочения; тактические — использование рекомендаций по обобщению новаций, сведений из логики, психологии, научной организации применения организационно-правовых средств надзора; технические — рациональное использование информационно-телекоммуникационных технологий и средств (аудио-, видео-, компьютерной и оргтехники) с целью совершенствования надзорной работы.
Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от верной методики ее организации, включающей: а) конкретизацию направлений в деятель-
ности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов об образовании с учетом разграничения полномочий между субъектами надзора2 ; б) надлежащий прием граждан, рассмотрение их обращений (сообщений); в) аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона; г) планирование работы3 .
В план вносятся соответствующие изменения и дополнения в зависимости от складывающейся ситуации в период проведения проверки. Разделы плана — требующие проверки обстоятельства и действия, с помощью которых проверяются обстоятельства; цель, которая достигается в результате выполнения действий в рамках предоставленных законом полномочий, и результаты прокурорской проверки, которые предполагается достигнуть.
Важно, кто и как организует деятельность прокурорских работников на данных направлениях. Так, создание управления по надзору за исполнением законов о защите интересов общества и государства обусловлено новыми задачами, поставленными перед органами прокуратуры в рамках проводимого руководством страны курса на развитие институтов гражданского общества, укрепление государственности. За исполнением федерального законодательства об
2 Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определяет основные направления надзорной деятельности. Задача прокуратуры — надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Значит, она не должна подменять контролирующие органы (Рособрнадзор) и должностных лиц, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов
3 Приказы Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ» и от 03.06.2013 № 230 «Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ» свидетельствуют о важности организации работы и определяют содержание планирования как общей функции управленческой деятельности органов прокуратуры
образовании и реализацией национального проекта «Образование» следит отдел по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения правопорядка, защиты интересов общества и государства. Основное направление деятельности нового управления Генпрокуратуры — проведение проверок исполнения законодательства в социальной сфере федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и предприятиями, государственными компаниями и внебюджетными фондами. Особое внимание уделено вопросам соблюдения законов федеральными контролирующими органами, а также правоохранительными органами при осуществлении внепро-цессуальной деятельности .
Методика проведения прокурор -ского надзора рассматривается нами как совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе осуществления прокурорской работы. Применительно к данному вопросу метод — способ или средство решения надзорной задачи, например, выявление типичных нарушений образовательного законодательства. К средствам выявления нарушений законов об образовании в РФ относят такие надзорные действия как прокурорская проверка или направление в установленном (приказом Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230) порядке поручения нижестоящим прокурорам о выполнении отдельных проверочных действий. В рамках одного метода применяют и несколько адаптированных для решения рассматриваемой задачи приемов — конкретных действий прокурора, служащих цели установления истины, предупреждения правонарушений. Так, при
проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др. .
Надлежащее осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов в сфере образования предусматривает наличие высокого уровня его информационно-аналитического обеспечения. Прокурорские работники проводят надзорную работу на основании глубокого изучения состояния законности методами правового (или экономико-правового) анализа с привлечением экспертов и сотрудников контролирующих органов, а также с учетом обращений должностных лиц и граждан, общественного мнения, соответствующих сообщений в СМИ.
Важной составляющей прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере образования является формирование дел надзорного (наблюдательного) производства для приоритетных направлений прокурорской деятельности. В частности, 23 по рассматриваемой тематике (защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в сфере образования) в делах сосредоточены такие источники информации, как перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, список контролирующих органов и субъектов надзора; статданные, информационно-аналитические материалы, информация контролирующих, правоохранительных, иных госорганов о состоянии законности в сфере образования, методические рекомендации, иные документы, информационные письма с данными
ориентирующего характера и новациями в прокурорской деятельности.
Одним из способов обеспечения надзора за соблюдением и применением законов в сфере образования является проведение проверок в образовательных организациях, к которым готовятся: изучают положение дел на поднадзорном объекте, составляют план проверки, при необходимости привлекают к ее проведению экспертов по качеству образовательной деятельности, иных специалистов и т.д. При организации надзорной деятельности приходится учитывать имеющиеся в распоряжении средства, маневрировать ими с целью оптимального выполнения возложенных функций в основном для того, чтобы, исходя из конкретной, возможно, конфликтной ситуации в образовательной организации, при наименьших затратах ресурсов добиться эффективного использования предоставленных законом полномочий.
Так, предстоит решить ряд вопросов: 1) информационно-организационное и иное обеспечение надзорной деятельности, оптимальное проведение проверки; 2) разработка алгоритма совершения проверочных действий с целью своевременного выявления нарушений образовательного законодательства, способствующих им обстоятельств и установления виновных лиц; 3) выбор правового способа реагирования с целью достижения оптимального результата. В каждой надзорной ситуации важно верно определить тактику и реализовать методику надзорной деятельности, учесть конкретные обстоятельства с целью достижения конечного результата.
Прокурорская проверка соблюдения и применения образовательного
законодательства всегда состоит из совокупности таких действий, как сбор, исследование и оценка соответствующих материалов. Тактика указанных действий зависит от ряда факторов: характер полученного сигнала о нарушении закона; степень информированности прокурора о характере правонарушения; орган, где предусмотрено проведение проверки и правовое урегулирование соответствующих образовательных правоотношений, которым причинен ущерб через совершенное правонарушение; объем надзорной деятельности, который требуется для выполнения; потребность в специальных знаниях и необходимость привлечения к проверке экспертов по качеству образования; уровень профессионального мастерства исполнителей. В ряде случаев проверка начинается с ознакомления прокурора с пакетом документов, которые есть в его распоряжении, в иных случаях с истребования объяснений от нарушивших закон лиц, а также назначения проверки, вневедомственной ревизии или независимой экспертизы.
Таким образом, тактика проверки предусматривает разнообразие алгоритмов проверочных действий, проводимых прокурором или иными лицами по его поручению, а тактика реагирования предполагает применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, которые позволяют достичь оптимального конечного результата: полного устранения нарушений законов и нейтрализации причинного комплекса, привлечения виновных лиц к ответственности (при необходимости), предупреждения отклонений от норм образовательного законодательства в будущем — корректирующих и предупреждающих действий.
Тактика прокурорско-надзорной деятельности тесно связана и с методикой надзора — совокупностью методов и приемов, применяемых с целью выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также способствующих им условий. Базирующиеся на федеральных требованиях приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокурора, обобщаются и совершенствуются. Рекомендации общего характера находят отражение в методических разработках (информационных письмах, пособиях). Вместе с тем овладение частной методикой прокурорского надзора во многом зависит от его знаний, умений, навыков и компетенций, креативности, способности творчески воспринимать научные рекомендации по организации и ведению надзорной деятельности в сочетании с практической направленностью надзора в сфере образования.
Магистральное направление повышения результативности и эффек-тивности4 прокурорского надзора за исполнением законов — постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса и в особенности совершенствование всех элементов организации надзорной деятельности прокуратуры.
Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании связано с совершенствованием управления надзорной деятельностью со стороны руководства вышестоящих прокуратур. Как правило, оно организуется по следующим направлениям: целевое
решение ключевых задач укрепления законности и предупреждение правонарушений, корригирование надзорной деятельности; улучшение информационно-аналитической работы и доведение результатов анализа надзорной деятельности до нижестоящих прокуроров; улучшение методической помощи им и своевременное принятие мер к устранению упущений; распространение новаций, информационно-телекоммуникационных и иных технологий; совершенствование контроля за внедрением в работу новейших достижений науки и практики, методик, приемов и процедур выявления и устранения правонарушений; комплексное применение различных проверочных действий; активное привлечение к проверкам экспертов по качеству в сфере образования; проведение проверок совместно с иными органами контроля (надзора); совершенствование частных методик их проведения и практики реагирования прокуроров на нарушения законов — порядка внесения актов прокурорского надзора, применение всех правовых средств и актов реагирования; сочетание разных форм реагирования; совершенствование структуры и качества актов прокурорского надзора; усиление контроля за реализацией внесенных актов реагирования; систематическое обобщение практики реагирования и повышение квалификации прокуроров; дальнейшее совершенствование законодательства .
Эффективность надзора предполагает стремление создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не снимает с кон-
4 ГОСТ Р ИСО 9000-2008 СМК. Основные положения. Словарь. С. 8. (3.2.14) результативность: степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; (3.2.15) эффективность: связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.
троля ход устранения нарушения закона, пока не убедится в достижении поставленной цели. И тогда надзор будет результативным. Важно не только вовремя установить нарушения закона, но и принять необходимые меры к устранению причинного комплекса, и, опираясь на помощь институтов гражданского общества, добиться предупреждения правонарушений, обеспечить результативность каждого из проводимых мероприятий.
Прокурорский надзор — важный элемент в системе госконтроля за исполнением законов в сфере образования, включая надзор за управлением образовательной деятельностью вузов, что показывает специфическую роль прокуратуры и в защите прав граждан в области получения высшего образования. Так, известны нарушения требований закона о лицензировании образовательных организаций, аттестации образовательных программ, аккредитации вузов; например, ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии, превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, рассчитанного применительно к нормативам обучения .
Госконтроль и надзор в области образовательной деятельности является необходимым средством регулирования данных отношений. Прокурорский надзор за исполнением уполномоченными госорганами законов в сфере высшего образования один из важнейших способов решения данной проблемы . Прокуратура — системообразующее ядро госконтроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, она активизирует их деятельность, способ-
ствует надлежащему выполнению возложенных на них функций. В поле зрения прокуратуры по определению предмета надзора преимущественно попадают законы (к анализу практики выполнения подзаконных актов обращаются в случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов). Объективное требование реформирования правовой системы государства требует дальнейшего совершенствования и функций прокуратуры. От таких преобразований выиграет все российское и гражданское общество .
В литературе и в органах прокуратуры России зачастую не выделяют частную методику организации и проведения проверок исполнения законодательства в сфере образования. Возможно, и нам не стоило акцентировать внимание на специальной методике надзора в сфере образования. Однако специфика образовательной деятельности заключается в том, что она всегда предусматривала активное включение обучающегося в процесс обучения. Значит, при бездействии с его стороны и недобросовестном освоении образовательной программы или отсутствии способностей, что обязаны были выявить еще на стадии вступительного тестирования, не следует ожидать качественной подготовки и, тем более, претендовать на полное возмещение расходов в связи с недостатками платных образовательных услуг, если они существенные.
Заметим, что новые правила определяют платные образовательные услуги как осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об образовании, заключаемым при приеме на обучение;
а существенный их недостаток как неустранимый или который не может быть устранен без несоразмерных расходов или затрат времени, или выявляется неоднократно, или проявляется вновь после его устранения, или другие подобные недостатки .
Необходимо также дополнить ряд законов, регулирующих отношения в области высшего образования и направленных на реализацию конституционного права граждан на получение высшего образования, на совершенствование средств и методов укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений. Например, делегировать часть контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Федерации, законодательно урегулировать проблемы платных услуг и образовательной деятельности в сфере высшего образования, расширить полномочия прокурора в административном законодательстве.
При оценке уровня эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов о высшем образовании важно изучить факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. Результативность надзора за исполнением законов о высшем образовании выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед надзирающим прокурором и направленных на достижение высшей цели (укрепление законности в сфере образования), и, как правило, определяется сопоставлением фактически достигнутых итогов за оцениваемый период с намеченными на этот период целями и результатами предшествующего периода.
Степень общественной опасности правонарушений в сфере образования (нарушений прав граждан, доступности его) обусловлена общественным резонансом (так как касаются большого круга обучающихся лиц, их законных представителей) и необходимостью использования сложных процедур устранения таких нарушений, обжалованием актов в судебном порядке. Представители образовательного сообщества и госорганов отмечают, что нарушения прав граждан на образование связаны с недостатками нормативно-правового регулирования, с отсутствием систематического контроля за деятельностью образовательных организаций. Основной метод контроля и надзора, конечно, проверки как инструмент выявления нарушений в современной деятельности образовательных организаций и механизм эффективного противодействия, предупреждения нарушений в будущем. При этом важно укрепить коллективные формы проверок и исключить возможность их осуществления в индивидуальном порядке.
Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна. Поэтому предлагаем:
а) привлекать к участию в проверках представителей гражданского общества, и не только экспертов из Общероссийской общественной организации «Ассоциации юристов России», имеющих опыт в общественной аккредитации юридических вузов (их участие в качестве экспертов или наблюдателей являлось бы гарантией обеспечения прав субъектов образовательной деятельности и, главным образом, обучающихся);
б) принимаемые по итогам проверок решения желательно путем использования доступной базы дан-
ных доводить до всех заинтересованных лиц, а не только для органов исполнительной власти, чтобы создавать условия для активного обсуждения и выработки новых конструктивных подходов к совершенствованию методик контроля (надзора) за образовательной деятельностью.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Об образовании в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 № 273-Ф3 [Электронный ресурс]. — URL: . ru/2012/12/30/obrazo vanie-dok.html (дата обращения: 25.09.2013).
2. Положение о госконтроле (надзоре) в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 [Электронный ресурс]. — URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/55070752/ (дата обращения: 12.10.2013).
3. Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. Приказ № 65 Минобрнауки России от 5.02.2013 [Электронный ресурс]. — URL: http://www.rg.ru/2013/05/17/trebovania-dok. html (дата обращения: 12.10.2013).
4. О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_150909/ (дата обращения: 10.09.2013).
5. Руководство по оценке информационно-коммуникационных (ИКТ) в образовании / Институт статистики Юнеско (ИСЮ). — Монреаль, 2011. — 139 с. [Электронный ресурс]. —
URL: http://www.fgosvpo.ru/uploadfiles/mo/201 20916000717.pdf (дата обращения: 9.09.2013).
6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) [Электронный ресурс]. — URL: http://www.genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-14257/ (дата обращения: 10.09.2013).
7. Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 [Электронный ресурс]. — URL: . gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 10.09.2013).
8. Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230 [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_147174/ (дата обращения: 11.09.2013).
9. Егоров, И.В. Генеральной прокуратуре создано новое управление [Текст] / И. Егоров // Российская газета. — № 5747 (74) -05.04.2012.
10. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник [Текст] / Ю.Е. Винокуров и др. -М. : Юрайт, 2011.
11. О нарушениях в деятельности образовательных учреждений и научных организаций. Письмо Рособрнадзора от 24.01.2012 № 0797/03 [Электронный ресурс]. — URL: http:// yspu.org/main_docs/Accreditation/1/20120306 134121.pdf (дата обращения: 20.09.2013).
12. Мыцыков, А.Я. Как оценивать деятельность прокуратуры? [Текст] / А.Я. Мыцы-ков // Законность. — 2007. — № 9.
13. Григорьев, В.Н. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Н. Григорьев и др. — М. : Эксмо, 2009.
14. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Б. Ястребов. — М. : Зерцало-М, 2011. — 424 с.
В соответствии со ст. 49 Конституции Республики Беларусь, каждый имеет право на образование. Гарантируется доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования. Среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого.
Согласно ст. 19 Кодекса Республики Беларусь об образовании, в системе образования функционируют учреждения образования, которые подразделяются на следующие типы:
- 1) учреждения дошкольного образования;
- 2) учреждения общего среднего образования;
- 3) учреждения профессионально-технического образования;
- 4) учреждения среднего специального образования;
- 5) учреждения высшего образования;
- 6) учреждения специального образования;
- 7) учреждения дополнительного образования детей и молодежи;
учреждения дополнительного образования взрослых;- 9) воспитательно-оздоровительные учреждения образования;
- 10) социально-педагогические учреждения;
- 11) специальные учебно-воспитательные учреждения;
- 12) специальные лечебно-воспитательные учреждения.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства об образовании этими учреждениями, прокуроры должны обращать особое внимание на выполнение учреждениями образования воспитательных функций, а также на обеспечение права несовершеннолетних на получение обязательного базового образования.
В специальных базовых школах и специальных профессионально-технических училищах для несовершеннолетних правонарушителей, функционирующих в системе органов образования, прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы в эти специальные учебно-воспитательные
учреждения несовершеннолетние направлялись в соответствии со ст. 26-28 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» только на основании судебных постановлений.
Прокуроры также осуществляют надзор за надлежащим выполнением органами государственного управления образованием и учреждениями образования требований ст. 11, 13 указанного Закона о контроле за соблюдением законодательства в области образования несовершеннолетних, осуществлении защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и т. д.
Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о труде в отношении несовершеннолетних, требований закона о трудоустройстве, охране труда несовершеннолетних, обеспечении их занятости.
В ст. 21 Закона Республики Беларусь «О правах ребенка» указано, что ребенок имеет право на получение профессии, участие в самостоятельной трудовой деятельности в соответствии с его возрастом, состоянием здоровья
и профессиональной подготовкой.
С письменного согласия одного из родителей (усыновителей, попечителей) трудовой договор может быть заключен с лицом, достигшим четырнадцати лет, для выполнения легкой работы, которая: 1) не является вредной для его здоровья и развития; 2) не наносит ущерба посещаемости общеобразовательной школы. Перечень легких видов работ, которые могут выполнять лица в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Все лица моложе восемнадцати лет принимаются на работу лишь после предварительного медицинского осмотра и в дальнейшем, до достижения восемнадцати лет, ежегодно подлежат обязательному медицинскому осмотру.
Запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных и горных работах. Список таких работ утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
В соответствии со ст. 280 Трудового кодекса Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами организациям устанавливается броня приема на работу и профессиональное обучение на производстве для лиц, впервые ищущих работу, в возрасте до 21 года, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Отказ в приеме на работу и профессиональное обучение указанным лицам, направленным в счет брони, запрещается. Такой отказ может быть обжалован ими в суд. В случае необоснованного отказа в приеме на работу прокурор вправе направить руководителю организации соответствующее предписание, подлежащее немедленному исполнению.
В ст. 276-279 Трудового кодекса установлены особенности регулирования труда несовершеннолетних.
При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании и труде несовершеннолетних прокуроры пользуются полномочиями, предусмотренными ст.27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь».
Постоянное реформирование системы образования, создание различных типов учебных заведений приводит к тому, что сокращаются возможности для получения несовершеннолетними полного среднего образования, увеличивается их отсев из школ, что нередко приводит к беспризорности подростков, правонарушениям, другим негативным явлениям в молодежной среде.
Наиболее распространенные нарушения гарантированных законом прав личности на образование связаны с приемом, переводом, отчислением и исключением учащихся. Одним из завуалированных способов незаконных отчислений является перевод неугодных учащихся (второгодников, трудных) в вечерние (сменные) школы.
Сфера образования из года в год коммерциализируется, в школах вводятся поборы с родителей на оснащение школьных помещений, ремонт зданий, взимание платы за дополнительные занятия с обучающимися, за сдачу зачетов по пропущенным темам и т.п.
При проверке исполнения законодательства об образовании прежде всего следует обратить внимание на уставы образовательных учреждений, это основной нормативный документ, регламентирующий правовой статус участников образовательного процесса, и в первую очередь учащихся (ст.50 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (в редакции от 7 августа 2000 г.). При этом необходимо иметь в виду наиболее распространенные нарушения. В уставах зачастую не указываются: учредитель образовательного учреждения и его компетенция (пп.1.2.1.7 п.«а» ст.13 Закона), типы и виды реализуемых образовательных программ (п.1.4 ст.13), регламентация оформления отношений образовательного учреждения, учащихся и их родителей (ч.1.5 п.«з» ст.13), структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения (п.1.6 ст.13), права и обязанности участников образовательного процесса (п.1.8 ст.13).
Важной задачей проверки уставов образовательных учреждений всех уровней является анализ их содержания с точки зрения соответствия нормам Закона.
Особого внимания требует оценка законности норм, регламентирующих прием учащихся в то или иное учебное заведение и отчисление из него, а также положения закона о доступности и бесплатности образования.
При проверке реализации положений ст.43 Конституции Российской Федерации и Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” особое внимание следует обратить на соблюдение гарантированного Конституцией РФ принципа бесплатности и конкурсности получения высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также на предоставление установленных законодательством льгот и других форм социальной поддержки студентов.
Н е о б х о д и м о в ы я с н и т ь:
а) имеют ли государственные, муниципальные высшие учебные заведения филиалы;
б) все ли вузы, филиалы на момент объявления о приеме граждан были в установленном порядке зарегистрированы и имели лицензии на ведение образовательной деятельности;
в) имеются ли лицензии на все специальности, по которым производится прием;
г) соблюдаются ли условия о предельной численности обучающихся, указанной в лицензии, по всем формам обучения;
д) зарегистрированы ли они в установленном порядке, в том числе в налоговой инспекции;
Необходимо проверить соответствие уставов, правил приема, правил внутреннего распорядка, других нормативных актов длительного или разового действия вуза Конституции РФ, федеральному законодательству, гарантирующим на конкурсной основе получение бесплатного высшего образования.
С л е д у е т в ы я с н и т ь:
1. Заключаются ли договоры со школами, с коммерческими центрами довузовской подготовки, которыми предусматриваются платные совмещенные экзамены; практикуются ли иные способы получения платы за проведение экзаменов, результаты которых могут засчитываться в качестве вступительных испытаний, а не в порядке общего конкурса и по итогам вступительных испытаний; каковы размеры платы, взимаемой за образовательные услуги.
2. Руководствуются ли вузы в своей деятельности письмами Госкомвуза России “О дополнительных образовательных услугах» от 2 апреля 1996 г. № 31-32-38ин/08, Минобразования России «О запрете проведения вузами платных вступительных испытаний» от 20 ноября 1997 г. № 01-5-187ин/32-03, разъясняющими, что за вступительные испытания в учебное заведение, оформление документов при их проведении и зачисление в учебное заведение взимание платы не допускается.
3. Обеспечивается ли гласность и открытость в работе приемных комиссий: наличие информации о конкурсе; доступность документов, регламентирующих работу приемной комиссии.
4. Соблюдаются ли требования законодательства и иных нормативных актов о документах, представляемых при поступлении в вуз.
5. Не поступают ли жалобы на работу приемных комиссий, а также апелляции на оценки, полученные на вступительных экзаменах; каковы результаты их рассмотрения, соблюдение сроков и законность принятых мер.
6. Исполняется ли законодательство о предоставлении льгот при приеме и выпуске инвалидам, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, лицам иной категории.
7. Скольким студентам оплачивают обучение родители (частично, в качестве помощи образовательному учреждению); количество студентов (процент), обучающихся на дополнительных местах на платной основе (выделите специальности, обозначенные в п.10 ст.41 Закона Российской Федерации “Об образовании”).
8. Каковы причины несоблюдения предельно допустимого количества студентов (25%) по определенным законом специальностям; скольким из них обучение оплачивается юридическими лицами и на каких условиях, а также родителями, за счет благотворительных фондов, благотворительной деятельности граждан и других источников.
9. Соблюдается ли законность при расходовании бюджетных средств: наличие фактов их нецелевого использования, причины; количество уголовных дел, связанных с нецелевым использованием средств, хищением; число дел данной категории, направленных в суд, прекращенных, находящихся в стадии расследования.
Особое внимание следует обратить: на законность сдачи в аренду объектов собственности, закрепленных за вузами; на объем площадей, сдаваемых в аренду, размер арендной платы; на использование доходов от сдачи учебных, производственных помещений и общежитий в аренду.
О ч е н ь в а ж н о в ы я с н и т ь:
каковы виды предпринимательской деятельности вуза; законность расходования полученных от этого средств (ст.27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”);
как эта деятельность отражается на обеспечении условий, необходимых для образовательного процесса, не ущемляются ли при этом права студентов;
соответствуют ли законодательству положения о стипендиальном фонде, назначении стипендии и ее размерах, плате за общежитие;
обеспечиваются ли права студентов на бесплатное пользование библиотеками, другими услугами; оказывается ли помощь нуждающимся, производятся ли доплаты на питание;
имеют ли место факты прописки и сдачи мест в общежитиях лицам, не имеющим отношения к образовательному процессу, в ущерб правам студентов на обеспечение жилой площадью.
Аналогично, но с учетом специфики (общедоступность и бесплатность начального и бесплатность, но на конкурсной основе среднего профессионального образования) проводятся проверки в учреждениях начального и среднего профессионального образования.
Еще по теме Надзор за исполнением законодательства об образовании:
- III.2.1. Содержание, предмет, задачи, пределы прокурорско- го надзора за исполнением законодательства в сфере эколо- гической безопасности. Содержание прокурорского надзора
С.В. НИКИФОРОВ,соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Российского нового университета,А.А. ВОРОНОВ,преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Воронежского филиала Российского нового университетаРассматриваются вопросы реализации надзорной функции прокуратуры, направленные на поддержание конституционного права на образование в условиях реформирования системы образования.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
УДК 347.963(075.8)
Страницы в журнале: 36-39
С.В. НИКИФОРОВ,
соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Российского нового университета,
А.А. ВОРОНОВ,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Воронежского филиала Российского нового университета
Рассматриваются вопросы реализации надзорной функции прокуратуры, направленные на поддержание конституционного права на образование в условиях реформирования системы образования. Авторы вносят предложения по повышению эффективности прокурорского надзора в сфере образования.
Ключевые слова: прокурорский надзор, повышение эффективности, нарушения, образование, реформа.
Role of public prosecutor’s supervision in maintenance constitutional law on formation at the stage of modern reforming
Nikiforov S., Voronov A.
In article questions of realization of the public prosecutor’s supervision, directed on constitutional law maintenance on formation taking into account educational reform carried out in the country are considered. Offers on increase of efficiency of public prosecutor’s supervision in educational sphere are brought.
Keywords: public prosecutor’s supervision, increase of efficiency, infringement, formation, reform.
Сохранение единого образовательного пространства при одновременном расширении самостоятельности высших учебных заведений, активизация процессов, связанных с децентрализацией, требуют принципиально новых подходов к формированию государственного, общественного регулирования системы образования. Становится очевидным, что на смену традиционному контролю и руководству приходит контроль исполнения законодательства и нормативных правовых актов в области образования, а также защита прав участников образовательного процесса.
Возникновение в развитии образования новых тенденций, связанных с его реструктуризацией, внедрением механизма финансирования соответственно объему и качеству оказываемых услуг, с усилением интеграционных процессов в мировое образовательное пространство, обусловливает необходимость комплексного исследования имеющейся нормативно-правовой базы и практического опыта в сфере реализации и обеспечения права на образование в целях дальнейшего его совершенствования.
На сегодняшний день образование в России дает, к сожалению, немало примеров нарушения прав, свобод, охраняемых законом интересов как обучающихся, так и педагогов и самих образовательных организаций. При этом можно констатировать, что нарушение образовательных приоритетов личности, закрепленных в качестве права на образование как одного из ее основных прав, влечет в конечном счете причинение вреда обществу и государству. Нарушение прав личности в сфере образования либо приводит к неполучению гражданином образования соответствующего уровня, либо он получает его в ненадлежащем виде, объеме, низкого качества. Общество, государство лишаются необходимого ресурса даже в экономическом аспекте, не говоря уже о снижении общего уровня образованности населения.
Государство, являясь основным инвестором образования, не может оставлять бесконтрольным образовательный процесс и не принимать мер по выявлению реального состояния качества образования в стране и по эффективности использования своих расходов на образование. В современных условиях оно отказывается от тотального контроля деятельности образовательных учреждений, практиковавшегося в СССР, и осуществляет контроль двух принципиально важных параметров образовательного процесса — наличия надлежащих условий для ведения образовательной деятельности и качества образования.
В этой связи особую актуальность приобретают вопросы обеспечения реализации образовательной деятельности, организации государственного контроля и надзора над деятельностью учреждений высшего и среднего профессионального образования и применения мер юридической ответственности за нарушение установленных правил при осуществлении образовательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне.
Широко обсуждаемый проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Законопроект) вобрал в себя основополагающие элементы всех действующих в системе образования нормативных правовых актов. С большой долей вероятности можно говорить о принятии данного закона в самое ближайшее время, так как необходимость коренной образовательной реформы в стране назрела уже давно.
Основная идея Законопроекта — установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства об образовании, совершенствование законодательных основ отечественной системы образования, обусловливающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.
В соответствии со ст. 3 Законопроекта одним из основных принципов правового регулирования отношений в сфере образования является обеспечение права каждого на защиту государством его законных интересов, прав и свобод в образовании, включая судебную защиту; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об образовании.
Вместе с тем в Законопроекте проблемам государственной регламентации образовательной деятельности, контролю и оценке качества образования посвящена отдельная глава — глава 9 «Государственная регламентация образовательной деятельности, контроль и оценка качества образования», где достаточно полно рассмотрены вопросы лицензирования образовательной деятельности (ст. 80), государственной аккредитации образовательных организаций и образовательных программ (ст. 81), государственного контроля качества образования (ст. 82), государственного надзора за соблюдением законодательства об образовании (ст. 83).
В последнем случае непосредственный надзор (прокурорский, федеральных и региональных органов исполнительной власти) направлен на обеспечение и реализацию государственными и муниципальными образовательными учреждениями конституционных прав граждан на общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего и начального профессионального образования и на конкурсной основе — бесплатность среднего и высшего профессионального образования.
В соответствии с действующим Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон об образовании) к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, образовательными учреждениями высшего профессионального образования, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний (п. 21 ст. 28).
Достаточно серьезные возможности по контролю и надзору переданы также и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1-3 ч. 1 ст. 28.1 Закона об образовании).
Указанные нормы закона являются правовой основой для осуществления Рособрнадзором инспектирования и надзора в области образования в соответствии с его полномочиями, установленными Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 300.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, среди прочих обязанностей осуществляет общий контроль и надзор не только за нарушениями в образовательной сфере, но и за деятельностью подчиненных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений (ч. 7 ст. 28.1 Закона об образовании).
Правительством РФ было принято распоряжение от 05.03.2010 № 297-р «О мероприятиях по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования», согласно которому в целях совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования было решено провести целый ряд необходимых действий. При этом основное внимание в плане мероприятий было уделено лишь государственному лицензированию образовательной деятельности, срокам и условиям ее проведения.
Следует отметить, что контролирующие функции Рособрнадзора могут быть не всегда эффективными не только из-за ограниченности процессуальных возможностей, но и потому, что нарушение требований законодательства в образовательной сфере граничит с административными или уголовно наказуемыми деяниями, а также потому, что источниками нарушений являются сами исполнительные органы и образовательные учреждения.
В этой связи особенно важным инструментом обеспечения конституционного права на образование следует считать прокурорский надзор, так как при осуществлении надзора за соблюдением прав обучающихся и их законных представителей в сфере образовательной деятельности меры прокурорского реагирования на нарушения порядка лицензирования данной деятельности, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий являются наиболее эффективными.
Можно выделить следующие основные направления прокурорского надзора в образовательной сфере.
При издании нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования образовательной деятельности:
Надзор за соответствием законодательству нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти в связи с лицензированием (аккредитацией) и осуществлением контроля за подлежащей лицензированию деятельностью субъектов образовательной сферы;
Надзор за соответствием законодательству нормативных правовых актов, издаваемых представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации;
Надзор за соответствием законодательству нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления.
При реализации образовательной политики органами государственной власти, органами местного самоуправления, образовательными учреждениями:
Надзор за исполнением законодательства об образовании федеральными и региональными органами власти, за реализацией государственными, муниципальными и негосударственными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего и начального профессионального образования и на конкурсной основе — бесплатность среднего и высшего профессионального образования;
Надзор, направленный на пресечение фактов: противозаконного отказа в приеме в государственные, муниципальные и негосударственные образовательные учреждения всех видов и уровней; введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи; необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат; произвола в применении мер воздействия;
Надзор за соответствием закону уставов, а также правил приема и других локальных актов образовательных учреждений;
Надзор, направленный на выявление случаев незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы обосновать основания и порядок предоставления платных образовательных услуг;
Надзор за соблюдением конституционного принципа светского характера образования в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях, прав несовершеннолетних и молодежи на свободу совести и вероисповеданий.
В целом образовательное право как одно из важнейших конституционных прав граждан в настоящее время нуждается в формировании четкой социальной и экономической политики государства, в определении стройной концепции государственного регулирования образовательной сферы (ее направлений, задач, общих принципов и приоритетов). При этом нельзя оставлять без внимания проблему дальнейшей научной разработки и законодательного закрепления заинтересованности государства в развитии и обеспечении образования; в упорядочении и уточнении функций правоохранительных, контролирующих и лицензирующих органов, что является непосредственной обязанностью государства.
В пересмотре и более полной регламентации нуждаются также различные административные процедуры в рассматриваемой сфере. В первую очередь это относится к регулированию лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования. Отсутствие такого регулирования снижает эффективность реализации указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных в результате контрольных и надзорных мероприятий в сфере деятельности органов исполнительной власти и образовательных учреждений.
При разработке подходов, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовательной деятельности, необходимо, по нашему мнению, прежде всего совершенствование использования прокурором предоставленных ему полномочий в целях своевременного выявления нарушений (на базе результатов качественной аналитической работы, учитывающей особенности данного направления надзора); разработки базы данных наиболее распространенных и характерных нарушений законодательства в образовательной сфере; умения обеспечить комплексный характер и своевременность реагирования.
Поделитесь статьей с коллегами:
